LE DETERMINANTI 7: COSA TASSARE

Continuando nell'analisi del fenomeno tributario, rimanendo nella fase dell'indagine riguardante le scelte immediatamente dipendenti dalla scienza delle finanza, sottostanti agli influssi dell'opzione politica, che chiamo di secondo livello, occorre prendere in considerazione, brevemente, la tematica relativa al che "cosa tassare". La risposta, a tale quesito, non può che essere relativa al contesto storico ed economico. Tradizionalmente si considera quale oggetto di tassazione l'entità economica che si identifica nel reddito, patrimonio e consumo. Recentemente, però, basti pensare alla vicenda IRAP, i connotati di, quasi, oserei dire, immediata percezione oggettiva, lasciano spazio ad una concezione più sfumata (l'organizzazione, ad esempio) la cui quantificazione può essere estremamente oponabile, da un punto di vista logico, prima che giuridico. La giurisprudenza, anche costituzionale, pare, ad una prima analisi, non avere ancora maturato una chiara giusitificazione delle proprie decisioni. Certo è che, seppur il concetto di capacità contributiva, sempre di più sta assumendo connotati ampi, esso non può sconfinare nell'indeterminazione, nella congettura, nell'ipotesi. Occorre ancorarlo ad un qualche cosa di concreto. Insomma come dice un "vecchio" Maestro qua a Parma: "son sempre questioni di portafoglio".

LE DETERMINANTI 6: PERCHE' TASSARE

Una domanda che previamente bisognerebbe porsi, prima d'addentrarsi nell'analisi del fenomento tributario, è la seguente: perchè tassare? In effetti tale quesito, che in prima battuta può apparire ingenuo od inutile, ci porta a riflettere sul fatto che oggi il fenomeno fiscale è talmente connaturato alla società in cui viviamo che è stato giustamente osservato che lo stato attuale, più che di diritto, può considerarsi stato tributario. La tassazione, cioè, è un aspetto ontologico delle moderne società. Lo sviluppo delle funzioni pubbliche e del c.d. wellfare state, con il fondamentale principio di solidarietà, riconosciuto, in pratica, da quasi tutte le recenti carte costituzionali, ha posto in rilievo l'aspetto tributario quale funzione fondamentale. Evidentemente non sempre è stato così nel corso dei secoli: come è stato ben narrato: i bottini di guerra, le imposizioni alle popolazioni conquistate (alle varie tribù, da qui, infatti, il termine tributo), e la destinazione alle esigenze primarie della corte, adombrava, allora, il fenomeno tributario quale aspetto, forse, deteriore, della convivenza civile. Ma sarebbe altrettanto errato pensare che solo oggi l'elemento della solidarietà venga in rilievo: basti pensare, ad esempio, all'organizzazione delle tribù dei nativi amerindi, ove i beni erano posti tutti in comune rendendo, di fatto, inutile un sistema di prelievo coattivo. E' ovvio che la semplicità dell'organizzazione sociale di quelle comunità primordiali non rendeva necessaria l'organizzazione esattiva tipica, ad esempio, dell'antica Roma, ma ciò non toglie che, almeno in teoria, le finalità ultime dell'attuale società ben più si dovrebbero saggiamente avvicinare a quelle esigenze primordiali del dividere equamente risorse scarse, che non, purtroppo, allo spreco, come purtroppo avviene, della roma antica opulenta e decadentista.

LE DETERMINANTI 5: LA SCIENZA DELLE FINANZE

La scienza delle finanze è materia economica e non giuridica. L'economia della finanza pubblica, come viene recentemente denominata, quindi, si occupa d'interpretare, da un punto di vista economico, le scelte aventi ad oggetto le entrate e spese pubbliche, in senso lato. Il suo oggetto d'indagine, perciò, è moltro ampio. Questo, in ogni modo, non deve portare a concludere che fra essa ed il diritto tributario non vi possa essere un reciproco e costruttivo dialogo. Infatti, la parte che di essa si occupa delle entrate tributarie è molto ampia e non solo analizza tale settore secondo l'ottica degli effetti macroecnomici ma ne mette in evidenza, anche, l'aspetto microeconomico. Basti pensare alle scelte relative alla tassazione: l'oggetto, i soggetti, i metodi. Come poi ignorare che essa si occupa anche degli effetti dell'imposizione, oltre che sul sistema economico nel suo complesso, anche sulle singole attività economiche: evasione, elusione, traslazione, ammortamento, rimozione dell'imposta, sono suoi campi classici d'indagine. La materia tributaria è una, solo da un punto di vista artificioso (tipico del limite d'indagine propriamente umano) la sua analisi viene scomposta secondo metodiche diverse: giuridica, economica, sociologica, ecc. Ecco perchè una teoria, seppur giuridica, avente ad oggetto la determinazione della capacità economica ai fini della contribuzione impositiva non può prescindere da un pieno contributo da parte della scienza delle finanze.

LE DETERMINANTI-4: STABILIZZAZIONE, REDISTRIBUZIONE, SVILUPPO

L'evoluzione della concezione del ruolo della finanza pubblica nei primi decenni del secolo scorso, con l'abbandono delle teorie del liberismo puro a favore di quelle keynesiane e, successivamente, neoliberiste, ha fatto si che la politica finanziaria dello stato da mero strumento di procacciazione dell'entrata, per fronteggiare la spesa pubblica, si evolvesse in mezzo per promuovere lo sviluppo, stabilizzare la domanda e redistribuire la ricchezza. Ciò ha contribuito ad influenzare la formazione dei vari sistemi tributari, in particolare mediante l'introduzione del c.d. principio di capacità contributiva e della conseguente imposta generale sul reddito (es. IRPEF) progressiva (funzione di redistribuzione). Le imposte generali sui consumi si prestanto, a loro volta, alla stabilizzazione della domanda, così come la manovra delle aliquote delle imposte sul reddito. Le agevolazioni, sia strutturali che episodiche, inoltre sono strumento per la promozione dello sviluppo. Le rigidità conseguenti all'eccessiva evoluzione del debito pubblico, negli ultimi decenni del secolo scorso, soprattutto in Italia, hanno condotto, purtroppo, ad una diminuzione dell'effeccienza ed operatività di tali strumenti, mediante una serie affannosa e frammentata d'interventi che, sul versante del sistema fiscale, contribuiscono a creare una percezione di disorganicità. Un teoria giuridica della capacità economica va oltre questi presupposti, evidentemente, essendo, invece tesa alla costruzione di logiche di determinazione e misurazione proprie del diritto tributario, subendo, però, non poco condizionamento dal tali "determinanti" di ordine generale.

LE DETERMINANTI-3: IL BILANCIO DELLO STATO

Fra le determinanti del diritto tributario rientra, a mio parere, a pieno diritto il bilancio dello stato.

Su di esso, come detto, si scaricano, con effetti, poi a valle, le scelte politiche di spesa e di entrata.

Ma, per quel che qui interesse, da un punto di vista prettamente giuridico occorre mettere in evidenza come l'approvazione della norma di bilancio condiziona l'esecuzione delle norme tributarie, in particolar modo per quel che riguarda l'attuazione della riscossione. Tale aspetto, prettamente formale, visto che da un punto di vista sostanziale è molto improbabile che non venga approvata la legge di bilancio (magari anche s seguito di un esercizio provvisorio), da comunque la dimensione dell'unitarietà della norma tributaria, che, volendo richiamare l'impostazione kelseniana, si struttura evidentemente per gradi: al vertice vi è la norma di bilancio la cui esistenza e validità condiziona l'efficacia delle norma tributaria d'esecuzione.

In merito al bilancio dello stato vale anche la pena rilevare come esso si sia evoluto a partire dagli anni 40 del secolo scorso in poi. All'epoca la pressione della spesa pubblica sul PIL era pari, circa, al 15%, oggi oscilliamo attorno al 45/50%, la rigidità conseguente che ne deriva nella gestione delle leggi d'entrata, soprattutto tributaria, è evidente. Va sinteticamente rilevato, infine, che la normativa costituzionale, afferente, degli anni 40, è inadeguata agli odierni scenari economici e conseguentemente giuridici: nell'ottica di un immanente rapporto giuridico finanziario che lega lo stato al cittadino (ove vengono in rilievo situazione soggettive, comunque le si vogliano definire); l'art. 81 Cost, che vorrebbe normare il controllo politico sulle scelte di bilancio è strumento monco così come l'azione della Corte dei Conti dovrebbe trovare più ampio respiro.

LE DETERMINANTI 2: SCELTE PUBBLICHE ED OPZIONE POLITICA

L'opzione c.d. politica, nell'ambito della finanza pubblica, com'è ovvio, non si manifesta solo al primo livello delle scelte di bilancio ma anche a stadi successivi ed in particolar modo, nel fenomeno tributario, nel momento delle scelte relative all'introduzione della tassazione (secondo livello) ed, infine, nella fase del procedimento d'imposizione (terzo livello). Penso che un approfondimento teorico del diritto tributario possa anch'esso giovarsi degli studi di James Buchanan, il quale con la sua "scuola delle scelte pubbliche" dimostra come le decisioni in materia di finanza pubblica possono allontanarsi dagli schemi di pura razionalità economica ed, aggiungerei, giuridica. Questo fallimento è spiegato da plurimi fattori: obiettivi economico sociali, aspirazioni ed interessi personali, errori di valutazione, libertà di azione più o meno ampia, sistemi elettorali, sistema amministrativo decentrato od accentrato, ecc. Come si avrà modo di analizzare meglio successivamente, esiste anche un altro influsso del momento politico sul diritto tributario, influsso che interviene patologicamente in quella particolare e delicata fase che dovrebbe concretizzarsi nella formazione delle basi proprie del diritto tributario. Momento, questo, catalizzante delle logiche di coerenza che provengono in primis dalla scienza delle finanze e dalle discipline di determinazione quantitiva della ricchezza e delle misurazioni d'azienda.

LE DETERMINANTI DEL DIRITTO TRIBUTARIO-1

La materia tributaria e, quindi, il diritto tributario sono soggetti a plurime "pressioni" che ne condizionano il modo di essere.

La consapevolezza di questa "realtà" non può che essere di ausilio nella costruzione di una teoria.

Se siamo alla presenza di una scienza c.d. sociale ecco che allora appare ineludibile indagare previamente quali siano queste determinanti.

Ad uno stadio germinale abbiamo la c.d. opzione politica di 1° livello, quella cioè che si determina nel momento delle decisioni di spesa e, quindi, di entrata del bilancio pubblico.

In realtà tale primo stadio, ancora molto distante dal prodotto "diritto tributario", si rivela successivamente come assolutamente determinante in quanto i vincoli che esso pone, inevitabilmente condizioneranno la normazione finanziaria-tributaria, sia programmatica che contingente.